El Seguro Social de Salud administra más de S/16.000 millones, pero pacientes enfrentan demoras en la atención y terminan poniendo dinero de su bolsillo para atenderse, según Horizonte Laboral. Mientras el Gobierno evalúa declararla en “emergencia” y anuncia una “auditoría profunda”, sobre la mesa hay propuestas para "sanar las heridas" de la institución.
El Seguro Social de Salud (EsSalud) arrastra una serie de "heridas" que infectan tanto sus finanzas como la cobertura de sus más de 13 millones de asegurados. La entidad administra más de S/16.000 millones al año, pero conseguir una cita médica toma, en promedio 24 días frente a los 10 días registrados en prepandemia, según diagnostica un informe de Horizonte Laboral revisado por RPP.
Además, las consultas externas, entre 2024 y 2019, cayeron hasta en 770.000 atenciones y la deuda con proveedores (S/1.054 millones) ha generado desabastecimiento de medicamentos y tratamientos interrumpidos. Frente a ese panorama, el Gobierno busca hacer una “cirugía” a la institución, con una "auditoría profunda", según las palabras del ministro de Trabajo Juan Sheput.
En el devenir de ese cambio, Horizonte Laboral, organización dedicada a la investigación en políticas laborales, plantea reformar la gestión de EsSalud al advertir que el problema no es únicamente cuánto dinero administra, sino cuánto de esos recursos logra convertir efectivamente en atención para los miles de pacientes.
Según el informe, el 52% del gasto de EsSalud se destina a planillas (remuneraciones del personal), mientras que el directorio anterior aprobó S/380 millones en bonos sin criterio de desempeño.
Adultos mayores pagan hasta S/1.476 al año de su bolsillo para atenderse
El problema salpica al bolsillo de quienes están afiliados al seguro social, por lo que la sola inscripción no garantiza protección financiera. Según la Encuesta Nacional de Hogares (Enaho) del 2025, solo el 33% de los asegurados que enfrentaron un problema de salud acudió a una consulta médica.
Al mismo tiempo, el 73,8% de los afiliados realizó algún gasto de bolsillo, con un promedio de S/1.064 al año. Es decir, destinó dinero por su cuenta para atenderse. En los adultos mayores, que más dependen de EsSalud, el gasto promedio de su propio bolsillo es peor al trepar a los S/1.476.
"Estos datos muestran un desequilibrio entre lo que EsSalud promete y lo que puede ofrecer. Mientras la entidad amplía sus funciones y obligaciones, el asegurado sigue pagando parte de su atención", señala el estudio.
La cobertura, además, sigue concentrada en trabajadores formales y urbanos. Al cierre del año pasado, solo el 28% d e los trabajadores estaba afiliado a EsSalud, un equivalente a 4,9 millones de personas.
Entre los trabajadores independientes, la afiliación era de apenas 11,8%, frente a 46,4% entre los dependientes. En las zonas rurales, la cobertura llegaba a 7,2%, frente a 32,8% en las zonas urbanas.
"Estas cifras confirman que EsSalud sigue siendo un sistema diseñado para un mercado laboral que el país no tiene: formal, urbano y estable", señala el informe. Ello, en medio de un escenario donde más del 70% de los trabajadores peruanos permanece en la informalidad.
Las cuentas de EsSalud se han ido deteriorando
De acuerdo con el Estudio Financiero Actuarial de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), las cuentas de EsSalud ya enfrentan una presión importante. El estudio proyectaba que, desde el 2023, la institución tendría déficits de manera continua, hasta agotar sus resultados acumulados en 2024 y su reserva legal en 2026.
¿De dónde viene el problema? Entre otros factores, del mayor gasto en prestaciones médicas y económicas y de menores ingresos por medidas como la inafectación de las gratificaciones. A esto se suma el fuerte aumento previsto en el gasto en infraestructura que pasaría de S/887 millones en 2023 a más de S/2.000 millones en 2032.
Ante este escenario, la OIT plantea varias medidas como fortalecer la atención del primer nivel, equiparar los aportes de los distintos regímenes, volver a cobrar aportes sobre las gratificaciones y establecer un aporte mínimo para los pensionistas.
También recomienda que no se aprueben nuevas obligaciones para EsSalud sin una fuente de financiamiento definida.
El Congreso también ha aumentado las obligaciones de EsSalud
Son al menos 47 proyectos de ley dictaminados entre 2021 y 2026 que involucran directamente a EsSalud. La mayoría se concentra en obligaciones laborales como incorporaciones al régimen 728, cambios de contrato CAS, promociones internas y reconversión de plazas y en iniciativas para construir o equipar infraestructura hospitalaria sin financiamiento o estudios de demanda suficientes, según identificó el estudio.
Varias de estas normas fueron aprobadas por insistencia pese a observaciones del Poder Ejecutivo sobre falta de estudios actuariales o fuentes de financiamiento.
En ese sentido, plantea que el problema no es solamente que EsSalud necesite más recursos, sino que se han agregado nuevas obligaciones sobre una institución cuya estructura financiera y capacidad de atención ya están tensionadas.
Propuestas para reformar EsSalud
Ante este diagnóstico, el informe plantea cambios principalmente en tres frentes: gestión, control del gasto y gobernanza.
Designar un presidente ejecutivo con perfil técnico e independiente, experiencia en gestión de organizaciones grandes y un mandato explícito para auditar la estructura del gasto.
Profesionalizar toda la línea directiva. Es decir, los representantes del Estado en el Consejo Directivo deberían cumplir un perfil técnico mínimo verificable y el gerente general y las gerencias centrales deberían ser seleccionados mediante concurso público, con apoyo de empresas especializadas.
Dar mayor estabilidad a la conducción de EsSalud. El presidente ejecutivo sea elegido por el Consejo Directivo y tenga un mandato fijo de al menos tres años, como una forma de reducir la rotación política. El dato que sustenta esta preocupación es que Jaime Moreno se convirtió en la persona número 12 en ocupar la presidencia ejecutiva desde julio de 2021, es decir, 12 conducciones en menos de cinco años.
Ordenar la estructura del gasto y hacer que los recursos existentes se traduzcan en mayor atención efectiva. El informe sostiene que la salida no pasa únicamente por inyectar más dinero, sino por mejorar la gestión.
Fortalecer el primer nivel de atención, para reducir la presión sobre los hospitales y mejorar la capacidad de respuesta del sistema.
Evitar nuevas obligaciones sin financiamiento. La propuesta es que cualquier ampliación de beneficios o nuevas cargas para EsSalud tenga una fuente de recursos definida.
¿Qué pasa con Fonafe y el presupuesto de EsSalud?
Hay otro cambio que Horizonte Laboral pone bajo la lupa. Y es que en este 2026, EsSalud tiene mayor libertad para aprobar su presupuesto sin pasar por "el filtro" que establecía el Fondo Nacional de Financiamiento de la Actividad Empresarial del Estado (Fonafe), que en resumidas cuentas es el organismo que fija reglas para las empresas y entidades estatales que están bajo su ámbito.
Pero la Ley de Presupuesto 2026, aprobada en noviembre del año pasado, hizo una excepción para EsSalud solo durante este año. Suspendió la aplicación de las reglas de Fonafe que añadían requisitos para aprobar su presupuesto.
¿Y qué cambió? Ahora EsSalud puede aprobar directamente su Presupuesto Institucional de Apertura (PIA) y sus modificaciones (PIM) mediante un acuerdo de su Consejo Directivo, que luego debe ser ratificado por la Presidencia Ejecutiva.
Esto no significa que EsSalud pueda gastar sin controles. La ley mantiene obligaciones de transparencia y establece que las decisiones deben comunicarse a la Contraloría y la Comisión de Presupuesto del Congreso.
El punto que cuestiona la organización es que al quitar esos requisitos adicionales de Fonafe, se habría eliminado ese filtro externo para revisar que el presupuesto tenga sustento técnico y sea consistente con las cuentas de la institución. El informe lo llama un “contrapeso institucional que exigía sustento técnico y coherencia presupuestal”.
Por eso, una de sus propuestas es que EsSalud mantenga internamente estándares de control similares a los que tenía cuando estaba bajo las reglas de Fonafe, aunque ya no esté sometido a esos requisitos durante este año.
EsSalud sigue sin presidente permanente mientras el Gobierno prepara una “auditoría profunda”
Mientras ello ocurre, el Gobierno busca definir quién conducirá EsSalud de manera permanente. Tras la salida de Jaime Moreno, el Gobierno encargó temporalmente la conducción de la institución a Hilda Sandoval Cornejo, quien ya era representante del Estado ante el Consejo Directivo de EsSalud y tenía apenas tres días de ser designada viceministra de Trabajo.
El ministro de Trabajo, Juan Sheput, calificó la situación de EsSalud como un “desastre” y señaló que habrá un periodo de transición hasta elegir a un presidente ejecutivo con “capacidad”, “decencia” y una trayectoria adecuada.
Sheput también anunció que el Gobierno priorizará la atención de emergencias, el desembalse de operaciones y una mejor provisión de medicamentos. Sobre la base de su análisis, planteó una “auditoría profunda” a EsSalud y cuestionó la forma en que se habrían realizado algunas compras de medicamentos, señalando que se investigarán posibles irregularidades.
Sobre una eventual declaración de emergencia, el ministro sostuvo que esta tendría que ser consecuencia de un análisis previo y no un mecanismo para realizar compras sin planificación.
Para Horizonte Laboral, la idea es que la discusión no se limite al nombre del próximo funcionario, sino que incluya cómo se gobierna la institución, cómo se controla su gasto y cómo se consigue que los recursos que administra se traduzcan en atención efectiva para los asegurados.
Horizonte Laboral es un centro de investigación enfocado en el análisis y formulación de políticas públicas sobre el mercado laboral y la protección social en el Perú. Mayén Ugarte, especializada en administración pública, dirige la organización peruana como presidenta del consejo directivo.