La decisión del Tribunal Supremo de impedir que 163.020 españoles voten en las elecciones generales del 29 de noviembre tiene su origen en la forma en que se aplicó la conocida como ‘ley de nietos’. El Alto Tribunal cuestiona que la Administración permitiera obtener la nacionalidad mediante una interpretación que presumía el exilio de determinados antepasados sin exigir pruebas específicas de las circunstancias que los llevaron a abandonar España. Esa interpretación quedó recogida en una instrucción firmada en 2022 por Sofía Puente, entonces directora general de Seguridad Jurídica y Fe Pública. Cuatro años después, sus efectos sobre el censo electoral están en el centro de una disputa judicial que afecta al derecho al voto de miles de españoles residentes en el extranjero.
Para entender el conflicto, hay que remontarse a la Ley de Memoria Democrática, aprobada en octubre de 2022. Su disposición adicional octava abrió nuevas vías para que los descendientes de españoles pudieran adquirir la nacionalidad de origen. Días después, el Ministerio de Justicia fijó los criterios para tramitar esas solicitudes. La controversia surgió porque uno de ellos facilitaba acreditar el exilio de los antepasados, una de las condiciones previstas en la ley. La cuestión que ahora examina la Justicia es si esa interpretación se ajustó a lo que había aprobado el Parlamento y qué consecuencias debe tener sobre las inscripciones electorales realizadas al amparo de ella.
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La disposición adicional octava de la Ley de Memoria Democrática, conocida popularmente como ‘ley de nietos’, permite solicitar la nacionalidad española por distintas vías. Una de ellas está dirigida a los nacidos fuera de España cuyo padre, madre, abuelo o abuela fueran originariamente españoles y hubieran perdido o renunciado a la nacionalidad como consecuencia del exilio por motivos políticos, ideológicos, de creencias o relacionados con la orientación e identidad sexual.
La norma contempla también otros supuestos, como el de los hijos nacidos en el extranjero de mujeres españolas que perdieron la nacionalidad al casarse con extranjeros antes de la entrada en vigor de la Constitución de 1978. Asimismo, permite optar a la nacionalidad a los hijos mayores de edad de quienes la adquirieron por las vías previstas en la propia ley o en la Ley de Memoria Histórica de 2007.
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La diferencia es importante: la ley no concede la nacionalidad a cualquier persona que tenga un antepasado español. En la vía relacionada con el exilio, además de acreditar el parentesco, hay que cumplir el requisito de que el antepasado perdiera o renunciara a la nacionalidad como consecuencia de esa circunstancia. El problema era cómo demostrarlo casi un siglo después de los acontecimientos.
Para facilitar la tramitación, Sofía Puente firmó el 25 de octubre de 2022 una instrucción de la Dirección General de Seguridad Jurídica y Fe Pública. Este documento no es una ley ni puede modificar los requisitos aprobados por el Parlamento. Es una disposición administrativa que establece criterios para que los registros civiles interpreten y apliquen la norma al tramitar los expedientes.
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El apartado más controvertido de la instrucción estableció que se presumiría la condición de exiliado de todos los españoles que hubieran salido del país entre el 18 de julio de 1936 y el 31 de diciembre de 1955. Para beneficiarse de esa presunción, los solicitantes debían acreditar documentalmente la salida de España, pero no tenían que demostrar de manera individual que su antepasado había emigrado por motivos políticos o por alguna de las demás causas de exilio contempladas en la ley.
La medida pretendía resolver una dificultad práctica: muchas familias no conservan documentos que permitan determinar por qué sus antepasados abandonaron España durante la Guerra Civil o la posguerra. Sin embargo, la presunción abrió una controversia jurídica. No todas las personas que emigraron durante ese periodo lo hicieron por motivos políticos; algunas pudieron marcharse por razones económicas o familiares. Quienes cuestionan la instrucción sostienen que equiparar la salida del país con la condición de exiliado amplió los supuestos de acceso a la nacionalidad más allá de lo previsto por el legislador.
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Esa es la conexión entre la instrucción y el conflicto actual: al facilitar la acreditación del exilio, el criterio administrativo permitió tramitar solicitudes sin exigir la misma prueba individual de las causas de la marcha. El Supremo cuestiona los efectos de esa interpretación sobre quienes se inscribieron después en el censo electoral como españoles residentes en el extranjero. No ha declarado, sin embargo, que todos los nacionalizados por esta vía hayan obtenido la ciudadanía de forma irregular.
La controversia llegó al Tribunal Supremo a través de recursos de Vox e Iustitia Europa relacionados con las inscripciones en el Censo Electoral de Residentes Ausentes (CERA), en el que figuran los españoles que viven en el extranjero y pueden votar desde sus países de residencia.
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El 8 de septiembre, la Sala de lo Contencioso-Administrativo acordó suspender cautelarmente las inscripciones cuestionadas. La decisión se adoptó antes de que se convocaran las elecciones del 29 de noviembre, pero el adelanto electoral convirtió la medida en un problema inmediato: el censo aplicable a los comicios quedó cerrado el 1 de agosto y la Administración dispone de un margen muy reducido para comprobar qué expedientes cumplen los requisitos.
La suspensión no afecta a todos los beneficiarios de la ‘ley de nietos’. Se dirige a quienes obtuvieron la nacionalidad por la vía de los descendientes de exiliados y se inscribieron en el censo exterior al amparo de los criterios cuestionados. Los ciudadanos que adquirieron la nacionalidad por otros supuestos de la disposición adicional octava no quedan incluidos por ese solo hecho. Tampoco se trata de retirar la nacionalidad a los afectados: la resolución se refiere a su derecho a votar, no a la validez de su ciudadanía española.
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El Gobierno, a través de la Abogacía del Estado, recurrió la medida y pidió que se permitiera votar a los afectados. La Fiscalía también se opuso a mantener la suspensión. Ambos argumentaron que no existía tiempo material para revisar individualmente los expedientes antes de las elecciones y que la decisión podía privar del sufragio a ciudadanos cuya nacionalidad no estaba en discusión.
El Supremo rechazó esa petición el 12 de octubre y mantuvo la suspensión para el 29-N. La resolución permite que los afectados puedan acreditar documentalmente que su padre, madre, abuelo o abuela sufrió el exilio por alguna de las causas previstas en la ley. El tribunal ordenó además publicar su decisión en el Boletín Oficial del Estado para que los interesados pudieran personarse en el procedimiento y presentar alegaciones en un plazo de cinco días hábiles.
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La dificultad está en que los consulados no exigieron necesariamente esa acreditación individual cuando tramitaron las solicitudes amparadas por la presunción de exilio. Ahora deben revisar los expedientes para determinar qué ciudadanos pueden acreditar esa condición y comunicarlo a las autoridades electorales. La Abogacía del Estado ha advertido de que la magnitud de la tarea hace difícil completar las comprobaciones antes de los comicios.
Según los datos aportados por el Gobierno al tribunal, 163.020 personas forman el grupo afectado por la suspensión. La cifra no equivale al total de quienes han obtenido la nacionalidad mediante la Ley de Memoria Democrática ni al conjunto de los inscritos en el censo exterior por esa vía. Se refiere al grupo concreto sobre el que recae la medida cautelar.
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El auto cuenta con un voto particular de la magistrada Alicia Millán, que discrepa de la decisión por sus consecuencias sobre el derecho fundamental al sufragio y por las dificultades de excluir a los afectados sin haber examinado individualmente todos sus expedientes. Mientras tanto, el Gobierno estudia las vías para recurrir la resolución ante el Tribunal Constitucional.
En paralelo, la instrucción de Sofía Puente ha dado lugar a una querella de Hazte Oír por presunta prevaricación administrativa. La Fiscalía ha pedido que no se admita a trámite al considerar que los mismos hechos ya fueron examinados en un procedimiento anterior que terminó con un sobreseimiento libre firme. Esa causa penal es independiente del procedimiento electoral: una cosa es determinar si existen motivos para investigar la actuación de la responsable que firmó la instrucción, y otra es establecer si los criterios administrativos aplicados se ajustaron a la ley y qué consecuencias deben tener sobre el derecho al voto.